Cualquiera que cruce el centro de Málaga se hace la misma pregunta delante de una valla oxidada: si el suelo vale lo que vale y el barrio está lleno, ¿por qué lleva ese solar veinte años sin que nadie construya nada?
El planeamiento urbanístico es competencia compartida: el consistorio redacta y aprueba provisionalmente el Plan General y la Junta de Andalucía lo aprueba de forma definitiva, mientras el frente marítimo responde además al Estado. De ahí que un solar junto a la Plaza de la Merced ya tenga concesión de 75 años y constructora, y una torre lleve 10 años esperando una firma de Madrid.
Y esa es solo la primera de las capas. Sobre un mismo solar del centro pueden mandar a la vez el planeamiento municipal, la protección patrimonial autonómica y, si toca litoral o puerto, el dominio público del Estado.
¿Quién aprueba el PGOU de Málaga? Las dos administraciones, en dos tiempos: el Pleno del Ayuntamiento lo aprueba provisionalmente y la aprobación definitiva corresponde a la Junta de Andalucía mediante orden de su consejería competente. Sobre el casco antiguo pesa además el Conjunto Histórico, 48 hectáreas inscritas como Bien de Interés Cultural.
Quién aprueba el plan, y por qué hacen falta dos administraciones
El Plan General de Ordenación Urbanística es el documento que dice, parcela a parcela, qué se puede levantar y con cuánta superficie. No lo aprueba un solo gobierno.
El recorrido tiene dos firmas obligatorias. El Pleno del Ayuntamiento de Málaga aprueba el plan de forma provisional, y después es la Junta de Andalucía quien lo aprueba definitivamente mediante orden de la consejería competente. Hasta esa segunda firma, el plan no rige.
Esa arquitectura de doble llave no es nueva en la ciudad. La revisión anterior del planeamiento malagueño se aprobó definitivamente por resolución autonómica en 1983, y afectaba a los planes generales al este y al oeste del río Guadalhorce. El plan vigente siguió el mismo camino, con aprobación provisional municipal primero y orden autonómica después.
La consecuencia práctica importa más de lo que parece. Un cambio de planeamiento no depende de una mayoría en un pleno: depende de que dos administraciones distintas, con calendarios y criterios propios, coincidan en el mismo texto. Cuando una de las dos se toma su tiempo, el suelo espera.
El expediente de protección que congela las licencias
La segunda capa llega desde la Junta de Andalucía, y su efecto sobre una obra es inmediato y poco conocido.
La Ley 14/2007 del Patrimonio Histórico de Andalucía establece que la simple incoación del procedimiento para inscribir un bien como Bien de Interés Cultural determina la suspensión de las licencias municipales de parcelación, edificación y demolición en las zonas afectadas, y también de los efectos de las licencias ya otorgadas. La suspensión se mantiene hasta obtener la autorización de la consejería competente en patrimonio histórico, y si esa autorización se deniega, la licencia concedida debe revocarse total o parcialmente.
Dicho de otro modo: no hace falta que la protección esté terminada para que paralice una obra. Basta con que el expediente esté abierto.
El caso de Málaga ilustra bien la escala temporal. El expediente para declarar Conjunto Histórico el casco antiguo se incoó en 1985, y su inscripción en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz llegó por decreto autonómico casi tres décadas después. El ámbito protegido abarca 48 hectáreas, aproximadamente lo que quedaba dentro de las murallas nazaríes.
La misma ley obliga además a los municipios a incorporar medidas contra la contaminación visual o perceptiva, controlando construcciones o instalaciones que por su altura, volumen o distancia perturben la contemplación del bien protegido. Es la palanca que explica por qué la altura es un asunto tan sensible en esta ciudad. Otras figuras de protección sobre el término municipal, de naturaleza ambiental, están en las zonas de especial protección de Málaga.
El plan especial que lleva casi cuarenta años gobernando el casco
Dentro del Conjunto Histórico no manda directamente el Plan General, sino un instrumento más fino y bastante más antiguo.
El Plan Especial de Protección y Reforma Interior, el PEPRI, ordena el casco antiguo de Málaga desde 1989. Casi cuarenta años de vigencia sobre el suelo más disputado de la ciudad, en un periodo en el que el centro cambió de arriba abajo.
El Ayuntamiento lo considera desactualizado para responder a las necesidades actuales de conservación, intervención y gestión del patrimonio, y ha impulsado su sustitución por un nuevo plan especial de protección que incorporará un catálogo detallado de bienes protegidos y criterios de protección revisados. La redacción tiene un presupuesto de 699.259 euros y un plazo de 26 meses.
Ese dato explica una parte del paisaje mejor que cualquier teoría. Buena parte de lo que se puede o no se puede hacer hoy en el centro se decidió con un documento redactado cuando la ciudad tenía otro tamaño, otro turismo y otro mercado inmobiliario. Cómo se ha tratado el patrimonio construido no monumental está en la arquitectura industrial de Málaga, y el orden de los monumentos protegidos, en qué ver en Málaga.
El solar del Astoria y lo que apareció debajo
Junto a la plaza de la Merced hay una parcela que estuvo años sin uso definitivo tras la demolición de los antiguos cines, y su desenlace resume las tres capas funcionando a la vez.
La Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento aprobó una concesión demanial del solar del antiguo Astoria-Victoria por un periodo de 75 años. La parcela municipal mide 1.298,70 metros cuadrados, con una edificabilidad máxima de 6.340 metros cuadrados, y el acuerdo fija un canon anual de 411.083,58 euros durante toda su vigencia.
La pieza patrimonial aparece en la letra pequeña del proyecto, que incorpora la conservación y puesta en valor de los restos arqueológicos descubiertos durante las intervenciones realizadas en el emplazamiento. Excavar en el casco antiguo de una ciudad fenicia, romana y andalusí tiene esa consecuencia previsible: lo que sale del subsuelo entra en el proyecto y le cambia el calendario. El monumento vecino que salió de un proceso equivalente está en el Teatro Romano de Málaga.
Cuando además manda el Estado
Hay una tercera capa que solo aparece cuando el suelo pertenece al dominio público estatal, y entonces ninguna decisión local basta.
El proyecto de torre hotelera en el puerto de Málaga lleva diez años desde que la Autoridad Portuaria de Málaga seleccionó la propuesta, y sigue sin ejecutarse. Su diseño ha pasado por varias alturas, de los 135 metros iniciales a una versión de 116 y a un proyecto actual de 144 metros, con una edificabilidad máxima autorizada de 45.000 metros cuadrados.
El obstáculo estructural no es de altura sino de titularidad. El Consejo de Ministros tiene que autorizar expresamente el uso hotelero sobre terrenos de dominio público portuario, y ese trámite estatal es previo y obligado para adjudicar la concesión definitiva. A eso se suman los recursos contencioso-administrativos presentados contra la modificación del planeamiento por la Academia de Bellas Artes de San Telmo y por la plataforma Defendamos Nuestro Horizonte, que mantienen el expediente en los tribunales.
Tres decisiones, tres sedes: el planeamiento en el Ayuntamiento, la autorización demanial en Madrid y la validez del acuerdo en los juzgados. Cómo funciona la administración de esos muelles está en el puerto de Málaga.
Lagunillas, una de cada cinco parcelas vacía
El barrio donde el efecto acumulado se ve mejor está a un paso de la plaza de la Merced, y sus cifras las publica el propio Ayuntamiento.
El diagnóstico municipal del barrio cifra en un 19,5 % de las parcelas las que se encuentran en situación de solar abandonado, junto a un alto grado de obsolescencia de las infraestructuras y poca actividad económica. No es un vacío decorativo: es una de cada cinco parcelas del barrio.
La otra cara empezó a moverse hace poco. En Lagunillas hay en marcha una promoción de 109 viviendas protegidas destinadas a alquiler asequible, con los trabajos de demolición ya iniciados sobre solares y edificios en ruina del barrio. Es el mismo suelo que llevaba décadas quieto, desbloqueado cuando las capas administrativas terminaron de alinearse.
Merece la pena señalar que la parálisis no siempre nace de un conflicto. A veces basta con que nadie reuniera al mismo tiempo el planeamiento, la titularidad, la financiación y el permiso patrimonial, porque con que faltara uno de los cuatro el suelo se quedaba quieto. La vida cultural que ocupó ese vacío mientras tanto está en el arte urbano de Lagunillas, y quién gestiona los monumentos que rodean el barrio, en quién gestiona la Alcazaba.
Preguntas frecuentes sobre el urbanismo de Málaga
¿Quién aprueba el PGOU de Málaga?
Las dos administraciones, en dos tiempos. El Pleno del Ayuntamiento de Málaga lo aprueba provisionalmente, y la aprobación definitiva corresponde a la Junta de Andalucía mediante orden de su consejería competente. Sin ese segundo paso, el plan no llega a estar vigente.
¿Qué pasa si un solar está dentro del Conjunto Histórico de Málaga?
Queda sujeto a una capa de protección autonómica además del planeamiento municipal. El Conjunto Histórico abarca 48 hectáreas del casco antiguo y está inscrito como Bien de Interés Cultural, lo que somete las intervenciones a autorización de la consejería competente en patrimonio.
¿Por qué hay solares vacíos en el centro de Málaga durante décadas?
Porque un solar puede tener edificabilidad y aun así no poder ejecutarse. La protección patrimonial, los hallazgos arqueológicos, la titularidad del suelo y los recursos judiciales operan por separado, y cada uno puede detener la obra sin anular el derecho a construir.
¿Qué es el PEPRI del Centro Histórico de Málaga?
El Plan Especial de Protección y Reforma Interior que ordena el casco antiguo desde 1989. El Ayuntamiento lo considera desactualizado y ha impulsado su sustitución por un nuevo plan especial, con un presupuesto de 699.259 euros y un plazo de 26 meses.
¿Quién autoriza construir sobre suelo del puerto de Málaga?
El Consejo de Ministros tiene que autorizar expresamente el uso hotelero sobre terrenos de dominio público portuario. Es un requisito estatal previo a la concesión definitiva, y se suma a la modificación del planeamiento que corresponde al Ayuntamiento.
¿Se puede construir sobre restos arqueológicos en Málaga?
Se puede, con condiciones. En el solar del antiguo Astoria-Victoria, junto a la plaza de la Merced, el proyecto aprobado incorpora la conservación y puesta en valor de los restos hallados durante las intervenciones en el emplazamiento.
Cómo leer una valla oxidada
Un solar vacío en el centro de Málaga rara vez significa que nadie lo quiera. Suele significar que alguna de las tres capas todavía no ha dicho que sí: el planeamiento que firman Ayuntamiento y Junta de Andalucía, la protección del Conjunto Histórico sobre sus 48 hectáreas, o el dominio público estatal. Las viviendas turísticas, que discuten ese mismo suelo por otra vía, están en el registro de viviendas turísticas de Málaga.
Ese apilamiento de capas es el patrón que ordena media ciudad, y el mapa de quién decide cada cosa está en por qué en Málaga cada cosa tiene una norma distinta.
Tener derecho a construir y poder construir son dos cosas distintas, y entre una y otra caben décadas.